Поради 484 милиона причини (без ДДС)
Ако сте следили новините от МВР през изминалата седмица, може би сте останали с впечатлението, че държавата внезапно е решила да изхарчи близо половин милиард лева (без ДДС) за изграждане на нова "фабрика" за лични документи. Сигурно ще останете още по-изненадани, ако научите, че и в момента вътрешното ведомство разполага не с едно, а с... 30 подобни своеобразни "предприятия за паспорти". На практика дейността по отпечатването и персонализацията на документите за самоличност е разпръсната между 28-те областни дирекции на МВР. И намерението сега е тя да бъде концентрирана на едно място с цел "икономия от мащаба".
Зад бомбастичните новинарски заглавия, гарнирани с астрономически цифри, всъщност се крие намерението на МВР да преструктурира из основи системата, по която се издават българските паспорти, лични карти и шофьорски книжки. И покрай това да се опита да интегрира в картите технология, която да направи възможно масовото използване на електронни услуги от обикновените българи, без да е необходимо те да полагат твърде много специални усилия за това.
Конкретната причина всичко това да се случва точно сега е, че в средата на април 2016 г. изтича 7-годишният договор с българското подразделение на "Сименс", натоварено с поддръжката и изпълнението на целия технологичен процес по издаването на карти и паспорти досега. И ако МВР не иска процесът по издаване и преиздаване на лични документи да изпадне в ступор през пролетта, вариантите в общи линии са два: продължаване на настоящия контракт със "Сименс" чрез анекс за следгаранционно обслужване или обявяване на нова обществена поръчка. Вътрешното ведомство очевидно е предпочело втората възможност, като паралелно се опита да поправи недъзите на сега действащата система и да поднесе наготово на българите един от най-важните компоненти за функциониране на електронното управление – е-идентификацията.
Основното опасение на властта е, че търгът за избор на нов изпълнител всъщност е много вероятно да не финишира до 12 април, когато договорните отношения със "Сименс" би трябвало да приключат. А по информация на "Капитал" има доста голяма вероятност германската компания да не участва в предстоящата надпревара. Има обаче и друго смущаващо. Много смущаващо. Ужасно много.
Това, което наистина шокира, е прогнозната стойност на обществената поръчка – според зам.-вътрешния министър Красимир Ципов тя ще е 484 млн. лв. без ДДС. На пръв поглед тя изглежда астрономическа на фона на договора със "Сименс", който беше за 116 млн. евро, или около 230 млн. лв. Двете суми обаче в голяма степен са несъотносими. Освен това става дума за разходи, разпределени в дълъг период от време. Основната видима разликата в случая е във времетраенето на двата контракта – при досегашния то е 7 години, а при новия – 11 години и 2 месеца. Също така сумата по договора със "Сименс" включва ДДС, а тази по новата обществена поръчка - не. Освен това в настоящото задание МВР иска да прехвърли почти всички дейности на изпълнителя, докато до момента Siemens е основно доставчик, интегратор и поддържа системата, но реално не оперира с машините. Голямата част от консумативите също така са доставяни с отделни поръчки, както има и нови търгове за следгаранционно обслужване на оборудването. Според източници на "Капитал" например в гореспоменатите 116 млн. евро са влизали само част от бланките за документи ("празните" паспорти и заготовки за пластики), които са били изразходвани за около три години в пиковия период на преиздаване между 2010 и 2011 г. Така че парите, които "Сименс" е получил, на практика са били много повече от публично записаните в първоначалния рамков договор.
При всички положения вътрешното ведомство дължи много по-детайлно и разбито по пера обяснение на обществото, когато се кани да похарчи над половин милиард лева. И когато се кани да даде на една фирма отпечатването на 23 млн. бройки лични документи, при което разлика от няколко стотинки в производствената стойност на един екземпляр може да означава ощетяване на данъкоплатците с милиони.
Централизация и икономия от мащаба
"В настоящия момент министерството е страна по договор, който изтича за т.нар. децентрализирана система за персонализация. Затова след задълбочен анализ и изследване на всички добри европейски практики предприехме действия за сформиране на експертен съвет, който да подготви документация във връзка с откриването на нова поръчка", обяви зам.-министърът на вътрешните работи Красимир Ципов в понеделник. На практика той е човекът във вътрешното ведомство, който ще е пряко натоварен с придвижването на тръжната процедура по избор на нова компания, която да поеме издаването на лични документи след "Сименс". Източници от ГЕРБ твърдят, че в политически план Ципов по-скоро е близък на бившия вътрешен министър и зам.-председател на партията Цветан Цветанов, отколкото на настоящия ръководител на МВР Румяна Бъчварова.
Според зам.-министъра на вътрешните работи решението за преминаването към централизирана система за персонализация е взето от Министерския съвет още през ноември. "Смятаме, че съсредоточавайки на едно място производството, ще могат да бъдат приложени всички мерки за сигурност и надеждност за един най-висок клас производствен процес. Смятаме, че ще бъдат редуцирани средствата за самото производство, като ще има един по-евтин ресурс по отношение на изграждането, пускането в експлоатация, оперирането и поддръжката на тази система", коментира Ципов. Според него основният стремеж е да не се стигне до повишаване на цената на отделния документ за гражданите. Въпреки че производството се централизира, хората ще продължат да подават и получават паспортите и личните си карти по места в РПУ-тата и областните дирекции на МВР. Единствената негативна промяна, която може да настъпи евентуално, е при времетраенето на експресното издаване, което в момента трябва да става за 8 часа. Според Ципов за изграждането на централизираната система ще отидат около 95 млн. лв., което е около 20% от стойността на обществената поръчка. Останалите средства ще са за нейната експлоатация в рамките на 11 години като основният разход ще е за бланки за лични документи.
Ако за момент се върнем към началото на този текст, определянето на съществуващите 30 центъра за персонализация на документи като "фабрики за паспорти" е леко пресилено и метафорично. По-точното название за тях би било "манифактури", защото са с малък капацитет и се оперират ръчно от малка армия от около 300 МВР чиновници. Издръжката на въпросните полицаи зад бюра се движи някъде около 65-70 млн. лв. за целия период на договора. След като регионалните центрове бъдат заменени с напълно автоматизирана "фабрика за паспорти" в столицата, персоналът ще бъде сведен до около 15 души. Отделно от това в момента вътрешното ведомство е принудено да плаща за дежурни ремонтни екипи на "Сименс" във всички 28 областни центъра, които работят в режим 24/7. А по информация от МВР след седем години интензивна експлоатация повредите в техниката са ежедневни. Което може да се усети още по-болезнено, след като договорът със "Сименс" изтече през април.
Според източник на "Капитал" и сегашните машини могат да печатат всякакви документи с вградени чипове с биометрични данни. Така че теоретично те могат да пуснат и лични карти с подобна функционалност, така че те вършат работа и като "електронен подпис". Причината да не се използват след преходния период е, че са, първо, морално остарели и, второ – гаранционната им поддръжка вече е изтекла, а последващата им ще излезе по-скъпа, отколкото ако се вземат нови. Теоретично може и с настоящата техника да се направи пълно централизиране на системата и прехвърлянето й в една сграда. Но това означава струпване на много малки машини от 30 обекта, вместо да се закупят по-малко на брой нови, които обаче са по-мощни и с по-голям капацитет. "Теоретично и сега може да се централизира, но не се знае дали техниката ще издържи", коментира нашият източник. И добавя: "Доброто в новата поръчка е, че целият риск се прехвърля на изпълнителя". Следващият пиков период по смяна на документи се очаква да е 2020-2021 г., когато изтича 10-годишният срок на личните карти, издадени при предишната масирана офанзива.
Смяна на чипа
От гледна точка на гражданите основната фундаментална разлика при новите документи за самоличност е, че в личните карти ще се добави електронен носител. В момента такъв има само в международните паспорти и разрешенията за пребиваване на чужденци. Чипът ще съдържа на първо място биометрични данни, които ще позволяват преминаване през електронните гейтове на всички летища в ЕС. Много по-важното нещо обаче е, че се предвижда като опция в носителя да се въведе електронна идентификация, с която хората да имат достъп до правителствените онлайн-услуги. Зам.-министър Ципов не уточни дали гражданите ще бъдат карани да доплащат за въпросния електронен идентификатор, както и за четец за карти, който да включат към своите компютри.
Всъщност изборът на типа чип, който да се вложи в личната карта, вероятно ще играе изключително сериозна роля за бъдещия евентуален успех или маргинализация на електронното управление. В зависимост от това дали той е контактен или безконтактен цената на четеца за карти скача от около 6 на над 100 евро. И ако обикновените хора трябва да заплатят от джоба си допълнителни 200 лв., за да използват услугите на електронното управление, доста вероятно е масата от тях да предпочетат да си останат в каменната ера на офлайна и да си останат по опашките в държавните ведомства. В политически план пък това може да откаже масата потенциални участници в бъдещи електронни избори, които в голямата си част биха били наши сънародници, живеещи в чужбина.
Кой вариант ще се появи в крайна сметка в личните карти на хората зависи от два фактора. В момента поръчката изисква производството на "безконтактни" чипове. Това обаче може да е въпрос на тълкувание по-късно в процедурата. По-важно е какво ще бъде записано в бъдещия Закон за електронната идентификация (ЗЕИ), който вече премина експресното първо четене в Народното събрание, но тепърва ще търпи кръпки и поправки, преди да влезе за втори път в пленарна зала. В поръчката на МВР изрично е записано, че системата за електронна идентификация е "опция" и зависи именно от приемането на този закон. В първоначалния си вариант ЗЕИ се стремеше към "технологична неутралност" - т.е. да не задължава използването на единия или другия вид чипове. Според два независими източника на "Капитал" обаче в момента се готвят поправки, с които безконтактните чипове да бъдат записани като единствен законен вариант на е-идентификация. Инициаторът зад тази идея е Цветан Цветанов.
Задължението за интегриране на безконтактен чип в личните карти вероятно ще стесни сериозно и кръга на потенциалните участници в настоящата обществена поръчка. Според заданието на МВР ведомството ще покани за участие във втората фаза на надпреварата (предоставяне на ценови оферти) само първите три компании, класирани по технически параметри. Най-голяма тежест ще има критерият за максимален брой документи, които могат да бъдат произведени за една година. Според източник на "Капитал" императивното изискване за безконтактен чип практически ще сведе избора до гиганти в сферата на личните документи от калибъра на Morpho, Gemalto и Veridos, елиминирайки служебно по-малките играчи.
В историята с тази поръчка има два момента, които предизвикват силни подозрения за подготвяна мащабна злоупотреба с държавни средства. Първото е, че тя се обявява дори не в последния момент, а практически след него. Толкова малко време преди изтичането на сегашния договор за изработване на документи дава много добър аргумент за организаторите на тази схема да бързат, като се надяват да не се обръща внимание на детайлите. Проблемът е обаче, че детайлите в случая са няколкостотин милиона и този вълчи апетит трудно може да мине под радара. Липсата на точна обосновка за какво ще са необходими тези огромни суми и малкият срок за подготвяне на оферти също сипват бензин в огъня на подозренията, че няколко човека са си пожелали 100-200 милиона от нашите пари. Въпросът е има ли кой да ги спре, или през следващите месеци само ще трупаме злоба като безпомощно гледаме как на пробитата държава се монтира поредното кранче, от което се източва публичен ресурс.
Предистория с гафове
Изработването на българските лични документи в най-новата ни история почти винаги е белязано от проблеми и скандали. Първата голяма поръчка беше дадена на австрийската JWCappelen с подизпълнител Hewlett-Packard през 1998 г., когато се въведе и новият формат на личните карти и международните документи. Тя беше на стойност от 74.7 млн. германски марки и срок за изпълнение от девет години. Стартът на проекта не минава гладко - възникват проблеми с компютърната система още през 2000 и 2001 г., когато хората са задължени да подменят старите зелени паспорти с новите лични карти. По това време българите масово започват да подават заявления, което води след себе си огромни опашки и претоварване на системата.
Още преди обявяването на първата поръчка за лични документи е имало идея в тях да се интегрира чип с биометричните данни. След остра реакция на правозащитните организации обаче силовото ведомство се отказва от това намерение. По това време документите за самоличност с подобни възможности не са особено разпространени по света. Западните държави започват да обмислят такива мерки едва след атентатите от 11 септември 2001 г. в САЩ, когато на дневен ред излиза тероризмът и опасенията от лесно фалшифициране на документи. Така през 2005 г. някои от тези държави, като Норвегия, САЩ и Германия, започват да интегрират биометрика в международните си паспорти. По това време излизат и аналогични препоръки на Международната организация за гражданска авиация (ICAO). В България идеята отново се връща на дневен ред през 2004 г., като инициативата е на JWCappelen и Hewlett-Packard, но и този път не се реализира.
През 2007 г. вече е обявена нова поръчка за паспорти от тогавашния вътрешен министър Румен Петков. Тя обаче не се реализира заради неподадени оферти и нередности в документацията. Поръчката е пусната наново през април 2008 г., отново съпътствана с проблеми и скандали. Кандидатите са шестима – френските Sagem и Gemalto, германската държавна печатница Bundesdruckerei, унгарската Allami Nuomda Nurt, гръцката Printec и германският гигант Siemens. На финала остават последните две, а останалите четири са отстранени заради нередовни документи. За победител е избран Siemens заради посочена по-ниска цена от гръцката фирма. Отпадналите Sagem и Bundesdruckerei обжалват до последно решението на МВР. Затова и договорът е подписан от вътрешния министър Михаил Миков чак през април 2009 г. за срок от седем години, а окончателната стойност е 116 млн. евро.
Интересно е, че още от 2007 г. Румен Петков обещава да има паспорти с биометрични данни, което реално не се случва. Доставените машини могат да печатат пластики и паспорти с вградени чипове, но това започва да се прилага единствено за международните документи едва от 2010 г. Тогава се случва и първите сериозни гафове. Поради масово изтичане на международните паспорти с биометрични данни отново има криза с преиздаването и се образуват опашки.
Според източници на "Капитал", запознати с изпълнението на поръчката, тя е съпътствана с няколко проблема. Първият е неясният модел на плащане на възложителя към изпълнителя. Твърди се, че първите преводи са направени след като системата заработва и се печатат първите документи. Всъщност така рекламираните от страна на Siemens намаления на цената в размер на около 14 млн. евро не са резултат от договорено обезщетение за проблемите с издаването на паспортите и опашките през 2010 г., а всъщност са авансови плащания на МВР, при които компанията прави отстъпки на възложителя. Вторият проблем е лошата организация особено от страна на МВР. По данни на нашия източник силовото ведомство е трябвало спешно да ремонтира всичките 30 центъра за отпечатване на новите документи, за да могат помещенията да бъдат пригодени за новата техника. Получава се голямо забавяне, като изпълнителят реално започва да оборудва тези центрове едва два месеца преди официалното откриване на системата. Това оставя почти никакво време за обучение и подготовка на хората от МВР, както и никаква възможност за подходящо тестване на хардуера и софтуера. Което е и една от причините за причинения хаос с документите през 2010 г. Siemens също носят отговорност за ситуацията от тогава – липсата на тестове и високото натоварване води до софтуерни проблеми по време на пика от подадени заявления.
Макар и машините теоретично да могат да печатат лични карти с биометрични данни, това не означава, че системата е оптимизирана за подобен тип информация. Впоследствие МВР се опитва да я надгради с нова поръчка, в която тя да отговаря на изискванията на ICAO и българските паспорти с чип да могат да се ползват в целия свят, а не само в рамките на ЕС. Първият търг на стойност 1.2 млн. лева се провали, а офертите на втория на стойност 4.16 млн. лева бяха върнати от Комисията за защита на конкуренцията за преразглеждане.