Общите или административните съдилища са компетентни да гледат дела за вреди, причинени от нарушение на правото на Европейския съюз? И по кой ред трябва да го правят?
Отговор на тези два въпроса трябва да дадат в съвместно тълкувателно решение Върховният касационен съд и Върховният административен съд. За докладчици по тълкувателно дело №2/2015 г. са определени Атанаска Дишева (ВАС) и Геника Михайлова (гражданска колегия ВКС), а членове на комисията са Светлана Борисова (ВАС), Борис Илиев (гражданска колегия ВКС), Благовеста Липчева (ВАС) и Петя Хорозова (Търговска колегия ВКС).
Питането е формулирано по следния начин:
Кой е компетентният съд, който следва да разгледа искова молба с правно основание чл. 4, пар. 3 от ДЕС, с която се търси реализиране на отговорността на държавата за нарушение на правото на ЕС?
Кое е приложимият процесуален ред за разглеждане на искова претенция с правно основание чл. 4, пар. 3 от ДЕС?
Делата за обезщетение заради нарушение на правото на ЕС вече не са екзотика и оказва се по тях е натрупана доста противоречива практика. Тя е била събрана и обобщена от Висшия адвокатски съвет, чийто председател Ралица Негенцова е сезирала ВКС.
От предложението ѝ за образуване на тълкувателно дело става ясно, че самите върховни съдилища са се произнасяли различно по двата проблема.
По първия въпрос - дали тези дела трябва да се гледат по Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) или по общия ред (чл. 49, вр. 45 ЗЗД) в рамките на няколко месеца два състава на ВКС са излезли с коренно различно тълкуване.
Първо през януари 2015 г. (Определение №30 по ч. гр. д. №7269/2014 г. на IV гражданско отделение) е прието, че по искове за обезщетяване на вреди, причинени от съд, в резултат на нарушение на правото на ЕС, се дължи пропорционална държавна такса. Т.е. правилата по ЗОДОВ, който предвижда проста такса, не се прилагат.
През май 2015 г. обаче друг състав на ВКС излиза с диаметрално противоположно определение (№ 269 от 08.05.2015 г. по ч. гр.д. №1867/2015 г. на ВКС, III гражданско отделение). Повод за произнасянето му е иск срещу ВАС, Народното събрание и Националната агенция за приходите. "В това определение ВКС прави подробна съпоставка между материалноправните основания за реализиране на отговорността на държавата за нарушение на правото на ЕС, дадени в задължителната съдебна практика на Съда на ЕС, основанията за реализиране на отговорността на държавата по ЗОДОВ и тези за ангажиране на отговорността на държавата по чл. 49, вр. чл. 45 от Закона за задълженията и договорите", обяснява Ралица Негенцова.
В това ново определение ВКС стъпва на три решения на Съда на ЕС, които сам определя като знакови - Frankovich and others v.Italian Stare; Brasserie du Pecheur и Faactortame; Kobler. И подчертава, че при нарушение на правото на ЕС вредите може да са причинени от всеки държавен орган, в това число и от съд. След това подчертава, че става дума за обективна отговорност, при която се преценява характерът на извършеното нарушение, а не вината.
ВКС цитира решението по делото Frankovich , в което се казва, че поради липса на регламентация в правото на Общността, националният правов ред на отделните държави-членки следва да определи компетентните съдилища и да уреди исковите производства, по реда на които може да бъде реализирана нейната отговорност за вреди от нарушения на правото на ЕС. "От друга страна материалните и процесуалните условия на този ред не могат да бъдат по-неблагоприятни, отколкото при подобни искове, засягащи само националното право (принцип на равностойност), и не могат да бъдат така нормирани, че да направят практически невъзможно или прекомерно сложно получаването на обезщетение (принцип на ефективност)", подчертава съдът в Люксембург.
ВКС приема, че на тези изисквания, поставени от Съда на ЕС, отговаря редът по ЗОДОВ и именно по него трябва да се гледат делата за вреди от нарушения на общностното право. Върховните съдии подчертават, че именно ЗОДОВ предвижда специални правила, улесняващи достъпа до съд - таксите са фиксирани в минимален размер (10 лв. за граждани и 25 лв. за юридически лица), а разноските по делата и изпълнението не се внасят предварително.
Освен това ВКС изтъква още една причина, поради която исковете за вреди, причинени от нарушение на правото на ЕС, не трябва да са по ЗЗД. В определението се сочи, че съгласно чл. 45 ЗЗД подлежат на поправяне на вредите, които са причинени виновно, а според изискванията на правото на ЕС отговорността, която носи държавата е обективна.
Другият въпрос – кога делата, заведени на основание чл. 4, пар. 3 от Договора за ЕС, са подсъдни на гражданските и кога на административните съдилища,
също има противоречиви разрешения в практиката.
С определение (№5 от 12.02.2015 г. подело №65/2014 г.) смесен петчленен състав на ВКС и ВАС приема, че тъй като не е налице отменен като незаконосъобразен административен акт, от който да се претендират вреди, ЗОДОВ е неприложим и исковата молба трябва да бъде разгледана от граждански съд. "Административните съдилища са компетентни да разглеждат искове за присъждане на обезщетение за вреди, причинени на граждани и юридически лица, единствено и само в хипотезата на ч. 1 ал. 1 ЗОДОВ, а всички други претенции за обезщетения за вреди са родово подсъдни на общите граждански съдилища", заявява този смесен състав.
Друг обаче заема различно становище (определение №57 от 17.07.2014 г. до дело №16/2014 г.). "Според неговото определение дори да не е налице отменен като незаконосъобразен административен акт, от чието действие да се претендират вреди, заради твърдението в исковата молба за вреди, настъпили от нарушение на правото на ЕС при изпълнение на административна дейност, намират приложение разпоредбите на ЗОДОВ и компетентен да разгледа исковата молба по чл. 4, пар.3 ДЕС е съответният административен съд", обяснява Ралица Негенцова.
Адвокат Катина Бончева: Европеизирането на българското правораздаване става изключително бавно
"Правен свят" се обърна за коментар по темата към адвокат Катина Бончева от адвокатско дружество "Екимджиев и пратньори". Тя беше адвокат по делото на старозагорското дружество "Завод за каучукови уплътнители" АД, което успя да осъди на първа инстанция Народното събрание, Върховния касационен съд и Агенцията за приватизация и следприватизационен контрол да му платят обезщетение от 702 028 лв. за нарушение на правото на ЕС. Наскоро кантората спечели на първа инстанция и делото на пазарджишката фирма "Зенит". По иска на "Зенит" за нарушение на правото на ЕС Националната агенция за приходите беше осъдена да плати на дружеството обезщетение от над 42 000 лв.
Адвокат Бончева, каква е причината практиката по делата за обезщетение за вреди от нарушение на правото на ЕС да е толкова противоречива?
Има едно клише, че причините са комплексни, но в случая то е вярно. На първо място става въпрос за съвършено нов тип отговорност на държавата, който не е регламентиран в българското право. А традиционно българските юристи са обучавани в доктрината на позитивното право, според която едно материално или процесуално право възниква само по силата на правна норма. В случая във вътрешното право няма конкретна правна норма, която да предвижда такава отговорност на държавата. Нещо повече - ЗОДОВ и съдебната практика по приложението му лимитират отговорността на държавата и особено тази на съдилищата до няколко конкретни и специфични хипотези. Националното ни право изобщо не предвижда отговорност на върховните съдилища, нито на Народното събрание. Действително чл. 7 от Конституцията предвижда генерална отговорност на държавата за вреди, причинени на граждани, но в практиката на ВКС е прието, че тя се свежда именно до хипотезите, предвидени изчерпателно в ЗОДОВ. Поради това, търсейки отговорност на държавата заради нарушения на правото на ЕС, ние не стъпваме на конкретна правна норма, нито на практика на националните съдилища, а на принципи на европейското право, обективирани в няколко емблематични решения.
Всичко това стъписва националните съдии, които са индоктринирани в съответствие с теорията на позитивното право. Някак трудно им е да излязат от тази мисловна парадигма, че могат да базират своите решения не на конкретни правни норми, а на общи принципи, дори, когато тези принципи са обективирани в конкретни и задължителни решения на Съда на ЕС.
Значи основната причина е непознаването на тези принципи на правото на ЕС?
Не е тайна, че сравнително малко български съдии имат адекватна професионална подготовка в областта на правото на ЕС. Всичко това обяснява противоречивата практика и нежеланието до този момент – до решенията на съдилищата в Ямбол и Пазарджик, да се произнесат по съществото на такива казуси.
Нашето дружество води над 20 подобни дела през последните 4-5 години. Всички преминаваха през тежки премеждия още преди насрочването им в открито заседание. Имаше спорове и препирни за подсъдност, исковите молби бяха оставяни без движение, ищците бяха задължавани да внесат 4% държавна такса, някои дела бяха прекратени.
За съжаление, освен липсата на пълноценно обучение в областта на правото на ЕС, в случая има и чисто манталитетен проблем. Все още не малко български съдии имат някаква вътрешна бариера, когато трябва да се произнесат по искове срещу държавата. Сякаш все още някои от тях не се възприемат като независими магистрати, а по-скоро като държавни служители. Опираме до недостатъчната независимост на някои съдии.
След огласяването на решението на Ямболския окръжен съд, с което за вреди за първи път бяха осъдени Народното събрание и Върховният касационен съд, читателите на "Правен свят" се разделиха в оценките си – едни приветстваха смелостта на съдията, други го обвиняваха в правна неграмотност. Как си обяснявате това?
В много случаи този тип дела целят ангажиране на отговорността на държавата, включително и на върховните ѝ съдилища за вредите от влезли в сила съдебни актове. На пръв поглед това се бие с принципа на правната стабилност и силата на пресъдено нещо, която е крайна цел на всеки съдебен процес и на правораздаването като цяло.
Това е реакция на едно обременено с лоша рутина юридическо мислене, защото тези дела не засягат съществото на вече решени правни спорове, те само констатират, че съдебните решения или стабилните административни актове противоречат на правото на ЕС и заради това, без да бъде засяган техният стабилитет, държавата дължи обезщетение. Така се постига разумен баланс между принципа на правната стабилност от една страна и върховенството на правото и предимството на европейското право на ЕС пред националното от друга.
Очаквате ли бум на дела срещу държавата за нарушения на правото на ЕС, след като вече имаме прецеденти и се чака тълкувателно решение на върховните съдилища?
Моята прогноза е, че, въпреки пропукването в практиката, въпреки очакваното с нетърпениe тълкувателно решение, воденето на тези дела няма изведнъж да стане безпроблемно. Опитът ни със ЗОДОВ и налагането в практиката на българските съдилища на стандартите на ЕСПЧ показва, че европеизирането на българското правораздаване става изключително бавно със скърцане на зъби и вътрешна съпротива от системата.